OLHARES SOBRE JOVENS

Fevereiro 2012 - Despesa Social Pública por Grupos Etários

 



Perfil de Despesa Social Pública por Grupos Etários





Hugo Mendes (CESNOVA – FCSH/UNL)




Praticamente todos os Estados sociais dos países prósperos aprenderam a viver, desde há cerca de duas décadas, num regime de permanente escassez de recursos. Embora as despesas sociais tenham atingido, desde então e na maioria dos países, um tecto que se mantém quase inalterado, os problemas sociais a que os Estados sociais são chamados a dar resposta não diminuíram. A somar aos riscos tradicionais a que os Estados sociais deram historicamente resposta (velhice, invalidez, doença), surgiram novos riscos que colocaram pressão financeira, institucional e política sobre a arquitectura de sistemas públicos muitas vezes difíceis de reformar: o desemprego de longa duração e o fenómeno da exclusão social; a generalização da entrada das mulheres no mercado de trabalho e a compatibilização da vida familiar e profissional; o problema dos trabalhadores pobres; a pobreza infantil; ou a inserção profissional e protecção social dos jovens. Em muitos países, uma prioridade institucional traduzida, do ponto de vista das políticas e da despesa, na cobertura dos riscos tradicionais levou a que a população idosa acabasse por ser a grande beneficiada da maturação dos Estados sociais ao longo do século XX – em detrimento, por vezes, da capacidade de resposta institucional e financeira aos problemas decorrentes dos novos riscos que abrangem uma população tipicamente mais jovem.

Este tema é, por vezes, acompanhado por uma discussão mais normativa em torno da necessidade dos Estados sociais respeitarem o principio de equidade intergeracional. Tal só seria possível, argumenta-se, pela recalibragem das suas prioridades e do seu perfil de despesa, reduzindo os gastos com o grupo mais idoso da população e transferindo esse dinheiro para os adultos em idade activa, para as crianças e para os jovens.

Para avaliar se a despesa social pública está orientada mais para os idosos ou para adultos, crianças e jovens, construímos um rácio entre os gastos com programas sociais para estes dois grupos. Este rácio da orientação da despesa para os idosos (RODI) é composto por1:


 


 




O gráfico 1 mostra os dados referentes aos ano de 2007 a 19 países da OCDE2 . As cores das barras que representam os países dizem respeito aos diferentes modelos baseados em Esping-Andersen (1990): a azul, os países do modelo liberal (Reino Unido, Irlanda, EUA, Canadá, Austrália, e Nova Zelândia); a rosa, os países do modelo nórdico (Suécia, Noruega, Dinamarca e Finlândia); a amarelo, os países do modelo continental (Alemanha, Áustria, França, Itália, Holanda e Bélgica). A laranja surgem os países do que se convencionou mais recentemente chamar cluster mediterrânico (Portugal, Espanha e Grécia) que, não sendo claro que constituam um modelo distinto (em particular, do continental), devem ser distinguidos pela sua especificidade histórica3.




















O gráfico 1 merece as seguintes observações:

(1) O valor médio do RODI é de 2,1, o que indica a predominância de um padrão de despesa social orientada mais para os idosos do que os outros grupos etários. Em apenas quatro países o valor do rácio é inferior a 1, e a dispersão dos valores é considerável.

(2) A ordem dos países não parece respeitar a organização dos modelos institucionais de Estado social: nos países com RODI inferior encontramos representados três modelos institucionais diferentes, e o mesmo acontece nos três países onde a orientação da despesa para os idosos é mais marcada. No entanto, se analisarmos com mais atenção, podemos encontrar uma lógica. Assim, se excluirmos a Holanda e a Bélgica - que sempre apresentaram particularidades no interior do modelo continental4 -, bem como os EUA5, podemos dividir o grupo de países em análise entre Estados sociais de cariz beveridgiano (que engloba o modelo liberal e o modelo nórdico) e bismarckiano (com o modelo continental e o grupo de países mediterrânicos): historicamente, os primeiros foram construídos numa lógica de benefícios mínimos universais (acrescidos de um importante pilar contributivo público no caso dos países nórdicos), enquanto os segundos o foram a partir de generosos planos ocupacionais que, à medida que as coortes de trabalhadores foram passando para a reforma, levaram ao crescimento de despesa do sistema com pensões.

(3) Portugal apresenta um valor elevado (3,6), expectável em função da maturação recente do modelo institucional do seu Estado social. A despesa com pensões de velhice e sobrevivência, que tem vindo a subir de modo ininterrupto desde a década de 1970, representava em 2007 cerca de metade da despesa pública total6.

 

Uma das questões centrais do problema em análise – e directamente levantado pela discussão em torno da equidade intergeracional – prende-se como a forma como diferentes modelos institucionais resolvem o potencial trade-off entre despesas orientadas para idosos e para os adultos, crianças e jovens. Ora, quando se correlaciona os dois agregados de despesa (gráfico 2), constatamos que:

- Existem países com níveis de despesa social relativamente reduzidos, tanto para idosos como para adultos, crianças e jovens: os países do modelo liberal (Irlanda, Nova Zelândia, Austrália, Canadá, excluindo, como vimos, os EUA e, marginalmente, o Reino Unido) gastam menos de 5% nos programas para os diferentes grupos;

- Segue-se um anel seguinte composto pela Holanda, o Reino Unido e a Noruega apresentam níveis médios de despesa;

- Depois, um grupo constituído pela Dinamarca, Bélgica, Suécia e Finlândia, que compatibiliza gastos moderados com pensões com despesas mais ou menos elevadas nos programas para adultos, crianças e jovens;

- Por fim, um grupo constituído pelos países do núcleo continental e do grupo mediterrânico, que apresentam gastos não inferiores a 10% do PIB nos mais idosos (com a excepção da Espanha), e não superior a 5% do PIB em programas para adultos, crianças e jovens (com excepção da França); no caso Itália, Grécia e Portugal, essas despesas não ultrapassam os 3% do PIB.
























O valor da associação é muito baixo, mas indicia a existência de um U invertido: partindo dos países liberais que gastam pouco nas duas dimensões, em direcção aos países nórdicos que têm um gasto médio em pensões e mais elevado nas medidas para adultos, crianças e jovens, chegando aos países continentais que gastam menos em jovens/adultos e mais em pensões, numa situação que é mais crítica nos países mediterrânicos (com a excepção de Espanha, cujos gastos com pensões são relativamente moderados em comparação com o países da mesma família).

Obtém-se a conclusão semelhante de que o trade-off importa menos do que o nível de gastos quando correlacionamos os valores do rácio a que se reporta o gráfico 1 com o valor agregado da despesa para idosos e para adultos, crianças e jovens (ou seja, a despesa “total” aqui considerada). Observamos que os países do modelo liberal (com a excepção dos EUA e a inclusão da Holanda), são mais orientados para os adultos, crianças e jovens do que para os idosos, mas isto ocorre à custa de níveis relativamente baixos de despesa social. O grupo formado pela Dinamarca, a Bélgica, a Suécia e a Finlândia apresenta um padrão de despesa um pouco menos orientada para os adultos, crianças e jovens, mas compensa esse facto com níveis de despesa absoluta bem mais generosos. O grupo que inclui a França, a Áustria e a Alemanha apresenta uma inclinação histórica para privilegiar a despesa com os idosos (sobretudo com pensões), mas não ficam atrás do modelo liberal na despesa com os adultos, crianças e jovens, o que produz valores do rácio mais elevados. Os países mediterrânicos, onde se inclui também a Itália, apresentam níveis médios ou elevados de despesa, quase toda ela dirigida ao grupo etário acima dos 65 anos, o que resulta em valores bastante elevados do rácio.






















Como conclusão parcial, importa referir que, se cingirmos a comparação aos três modelos iniciais de Esping-Andersen (deixando de fora o cluster mediterrânico) e excluirmos os países que, deles, apresentam um desempenho atípico e extremado (os EUA no modelo liberal, a Itália no modelo continental), obtemos uma associação de 0,48. Ou seja, os Estados sociais menos desequilibrados a favor dos idosos são também aqueles que são menos generosos para todos os grupos etários.

 

Nos gráficos anteriores, usámos o rácio mais simples, dividindo despesa social orientada para idosos sobre a despesa para não-idosos. No entanto, é possível refinar a análise se ajustarmos os valores relativos à despesa social pública com os diferentes programas à dimensão da população que é por eles servida. Não é, por exemplo, o mesmo gastar 5% do PIB com a população com 65 ou mais anos quando esta representa 10% ou 20% da população.

Esta questão é particularmente importante se, como argumentou Wilensky (1975) num dos estudos pioneiros sobre a despesa pública nos países prósperos, a idade for um dos determinantes do volume das despesas sociais. Como o gráfico 4 mostra, o grau de associação entre despesa com pensões e serviços para idosos com a dimensão do grupo com 65 ou mais anos é forte.




















Naturalmente, outros factores de cariz institucional e político contribuem para a diferença existente na forma como os países dedicam uma dada percentagem ao PIB à sua população mais idosa, e tal não pode ser aprofundado aqui. No entanto, esta questão chama a atenção de ser necessário ajustar os gastos para idosos e para não-idosos ao volume dos grupos etários na estrutura demográfica. Assim, à fórmula inicial do RODI deve ser acrescentada a percentagem da população que é coberta pelos programas sociais em causa. Assim, teremos o rácio da orientação da despesa para os idosos ajustado (RODIa):



 


























Usando o RODIa (gráfico 5), a ordem dos países não sofre grandes alterações, mas o facto de os países com modelos anglo-saxónicos terem uma população mais jovem impacta no seu desempenho: a sua aparente orientação para os mais jovens é, em parte, explicada por ter uma população mais jovem. Por exemplo, a Irlanda perde o lugar do pais onde a despesa social está menos orientada para os idosos, e os EUA ocupam agora o lugar do país que mais gasta nos idosos por comparação à população não-idosa. No entanto, os países ficam mais arrumados em função da lógica acima referida, com os países do núcleo continental (isto é, excluindo a Holanda, mais próxima do modelo liberal, e a Bélgica, mais próxima do nórdico) e do cluster mediterrânico arrumados na cauda do gráfico.

Tal como, no gráfico 2, procurámos saber se existira um trade-off, expresso nos agregados de despesa dos modelos institucionais, entre gastos com idosos e gastos com programas para adultos, crianças e jovens.























Como se pode ver, não há qualquer trade-off. O valor da associação é nulo, e desaparece o leve efeito de U invertido que encontrámos no gráfico 2. No entanto, a posição relativa dos países é semelhante: os países liberais gastam pouco nas duas dimensões; e os países nórdicos (mais a Bélgica) apresentam um nível médio de despesa na população idosa e mais elevado nas medidas para adultos, crianças e jovens. Os países do modelo continental têm um desempenho muito heterogéneo: só a França a Áustria mantêm a posição esperada, enquanto a Holanda se aproxima do modelo anglo-saxónico, a Bélgica do nórdico, e a Itália do mediterrânico. Por fim, dos países mediterrânicos, a Grécia e Portugal apresentam desequilíbrio elevado entre os tipos de despesas, embora a Espanha fuja deste padrão, dado que seus os gastos com pensões são moderados em comparação com os países da mesma família.

Para finalizar, correlacionamos a despesa somada de todos os programas sociais aqui levados em conta. O gráfico final confirma as ideias até aqui avançadas, mas altera a conclusão parcial avançada no comentário do gráfico 3. Assim, os países do modelo liberal (com a excepção dos EUA e a inclusão da Holanda) são mais orientados para os adultos, crianças e jovens do que para os idosos, mas essa escolha institucional produz níveis relativamente baixos de despesa social no total dos programas. O grupo formado pela Dinamarca, Bélgica, Suécia, Finlândia e, curiosamente, a Alemanha apresenta um perfil de despesa um pouco menos orientado para os adultos, crianças e jovens do que os países do modelo liberal, mas compensa esse facto com níveis de despesa global bem mais generosos para todos os grupos. Depois, o duo composto pela França e pela Áustria apresenta um rácio superior que privilegia as despesas com idosos, mas compensam com um nível de despesas global elevado. Por fim, Portugal e a Grécia apresentam um nível médio-alto de despesa - numa tendência levada ao extremo pela Itália -, mas com um enorme desequilíbrio a favor das pensões. Curiosamente, a Espanha está mais próxima do grupo anglo-saxónico, onde também se encontra a Noruega.





















No entanto, a ideia de que o gráfico 3 deixara no ar – recorde-se, excluindo o cluster mediterrânico e os países que, dos outros modelos, apresentam um desempenho atípico e extremado (os EUA no anglo-saxónico, a Itália no continental) - de que os estados sociais menos desequilibrados a favor dos idosos são também aqueles que são menos generosos para todos os grupos etários, não se confirma quando o rácio de despesas é ajustado à idade (o R² passa de 0,48 para 0,13). Ou seja, há estados sociais que respeitam a equidade intergeracional que são muito generosos, e outros que o fazem, mas com níveis de despesa mais baixos para todos os grupos etários.



 

O debate em torno dos velhos e novos riscos cobertos por Estados sociais em modernização, num contexto macroeconómico adverso no último quarto de século, bem como o debate público em torno da equidade intergeracional, tem levado a que se preste atenção ao modo como se distribui a despesa social pública por grupos etários. A análise aqui apresentada procurou mapear a forma como diferentes de países da OCDE orientam as despesas em função de grupos etários associada a um modelo institucional de Estado social em particular. Os modelos nórdico e anglo-saxónico são aqueles onde existe maior equilíbrio no orientação da despesa em função dos grupos etários, com a diferença de que o primeiro tem uma ampla cobertura de riscos para adultos, jovens e crianças, enquanto que o segundo entrega a cobertura desses riscos preferencialmente ao mercado. O modelo continental tem pouco coerência, com a Holanda a aproximar-se do modelo anglo-saxónico, a Bélgica do nórdico, a Itália com um desempenho que a coloca ao nível do modelo mediterrânico.

Esta conclusão é importante quando analisamos a evolução dos países deste cluster, e em particular de Portugal. O seu desempenho era, em 2007, marcado pelo desequilíbrio evidenciado pelo RODIa, e embora este seja inferior ao que se verifica na Itália e na Grécia, o estado social português gasta cerca de 17 vezes mais em pensões de velhice e de sobrevivência do que em programas de apoio à família, ao emprego (ou protecção no desemprego), à habitação e à assistência social.

Ainda que este texto não o mostre, porém, o RODIa passou, entre 1980 e 2007, de 33 para 17,2. Este caminho deve continuar à medida que se faça sentir o efeito sustentado da reforma de 2006 do sistema de segurança social, que deverá contribuir para, a prazo, travar o aumento das pensões de velhice e de sobrevivência na despesa pública (com impacto inevitável na taxa de substituição e, por isso, do valor final das pensões futuras). Resta saber o caminho que será seguido. Um bom exemplo está nas trajectórias distintas, no interior do modelo continental, seguidas pela Holanda e pela Bélgica: a trajectória holandesa aproximou-a dos padrões de despesa anglo-saxónica, enquanto a Bélgica aproximou-se do perfil nórdico; hoje são, logo atrás da Dinamarca, os países onde o RODIa é mais baixo. Ou seja, um aumento da equidade intergeracional é possível moderando os gastos em pensões e investindo nos apoios à adultos, jovens e crianças em serviços e/ou transferências, ou cortando de forma alargada nos diferentes programas sociais, promovendo uma gestão individualizada dos riscos no mercado.

Em Portugal, até o início de 2010, a modernização do estado social parecia acompanhar-se de um aumento de despesas em medidas para adultos, crianças e jovens – prefigurando eventualmente uma trajectória semelhante à da seta rosa no gráfico 7. Porém, as decisões tomadas desde meados desse ano, no contexto do impacto da crise europeia das dívidas soberanas sobre Portugal e, mais recentemente, no quadro do Plano de Ajustamento Económico e Financeiro, inverteram aquela tendência. Iniciou-se, desta forma, uma trajectória que prefigura mudanças da transformação do Estado social no sentido de uma aproximação ao modelo anglo-saxónico (seta azul). Em consonância com a argumentação anterior, um possível aumento da equidade intergeracional poderá ser obtido à custa de um recuo do estado social português.

 

Referências bibliográficas

- Esping-Andersen, Gosta (1990), The Three World of Welfare Capitslism, Cambridge: Polty Press (1990).

- Mendes, Fernando Ribeiro (2011), Segurança Social. O Futuro Hipotecado, Lisboa: FMMS.

- Wilensky, Harold L. (1975), The Welfare State and Equality, University of California Press: Berkeley.



1 Deste conjunto de programas, deixamos de fora as despesas com cuidados de saúde e com pensões de invalidez. No primeiro caso, é difícil saber exactamente que grupos etários mais beneficiam (por exemplo, Mendes reparte a despesa em saúde "nas seguintes proporções: 30% para crianças e jovens, 10% para jovens activos, 20% para outros activos, 40% para idosos" (2010:129); perante esta estimativa, justifica-se deixar de fora esta item de despesa, uma vez que ele está relativamente equilibrado entre idosos e os restantes grupos etários). As pensões de invalidez também ficam de fora deste rácio porque elas cobrem riscos que incidem sobre uma população que não tem mais de 65 anos, pelo que não seria correcto usá-las como um indicador de orientação das despesas para os idosos (esta é também a solução convencionada na literatura).

2 Usamos a base de despesas sociais da OCDE, a Social Expenditure - SOCX (http://stats.oecd.org).

3 Trata-se de Estados sociais relativamente recentes, institucionalizados há pouco mais de três décadas durante o processo de democratização, e isso reflecte-se na despesa social agregada, nas fragilidades e particularismos institucionais que retiram eficácia aos programas desenhados, e na capacidade de recalibrar desequilíbrios que surgem ao fim de um processo de maturação que só recentemente estes casos terão atingido.

4 Excluindo despesas com cuidados de saúde e com pensões de invalidez, a Holanda fez um forte ajustamento na despesa, e aproximou-se de níveis próximos do modelo liberal/anglo-saxónico, reduzindo de 14,5% do PIB em 1985 para 11,2% em 2007. Tanto a Holanda como a Bélgica são os únicos países do modelo continental que nunca ultrapassaram os 10% do PIB em despesa com os pensões de velhice e de sobrevivência, e com os serviços aos idosos.

5 Que apresenta um rácio elevado porque a Social Security foi praticamente o único programa que sobreviveu, embora não intacto, aos cortes efectuados na década de 1980.

6 Este valor não reflecte, naturalmente, o impacto que a reforma efectuada em 2006 da Segurança Social deverá vir a ter, estabilizando no futuro a despesa com pensões





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